杭正亞：開標前一天政策變了中標還有效嗎
2026年05月22日 09:37 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
供應商的投標文件明明逐條響應了招標文件，卻被一份突然落地的新政策打了個措手不及，質疑、投訴、行政復議隨之而來。這背后，招標文件是否應該修改、投訴是否成立、中標是否有效、中標后的承諾能否算數、評標委員會又該如何履職，筆者認為，此案頗值得探討。
基本案情
某公共資源交易中心（以下簡稱交易中心）于2025年8月29日發布G區政務服務中心物業管理服務招標公告，招標文件中明確“社保單位計提費用：繳費基數（≥4879）×繳費比例（≥24.7%）≥1205.113”“社會保險繳費基數不得低于省級人社部門現行文件規定，公積金繳存基數不得低于本市關于住房公積金繳存基數的相關規定”“法律法規或政策文件有更新或另有規定的，從其規定”“社保費用不得低于本市最低標準，否則作無效投標處理”。
9月18日，該省《2025年度社會保險有關基數的通知》（以下簡稱《社保基數通知》）發布，把職工基本養老保險繳費工資基數下限從原先的4879元調高到了4952元，從2025年1月1日起追溯執行。
9月19日，交易中心按期組織開標、評標，D公司中標。其投標報價明細表中，社保費用依然為“1205.12元/人/月”，計算公式為：繳費基數（≥4879）×繳費比例（≥24.7%）≥1205.113元，一切都與招標文件要求一致。
9月24日，Y公司向交易中心質疑稱，D公司未按《社保基數通知》規定進行測算，請求取消D公司的中標資格，從合格的供應商中確定中標人，追究相關專家未按政策規定評審的相關責任。交易中心于次日對Y公司作出答復稱，已在評審現場告知評標委員會2025年度社會保險基數調整事宜，評標委員會在審查了投標文件中的社保情況后，一致認定11家投標供應商報價通過。
9月28日，D公司與采購人簽訂政府采購合同，并于同月30日進行現場交接，招標文件要求的30名員工已全部到崗提供服務。Y公司于10月11日向G區財政局投訴。11月10日，D公司向采購人出具《承諾函》稱，將按照省現行規定繳納社保，若后續基數調增，將同步提高標準并自行承擔費用。
2025年11月14日，G區財政局作出投訴處理決定書，認定投訴事項部分成立，但不影響采購結果，決定繼續開展采購活動，駁回其他投訴。
Y公司向G區人民政府申請行政復議，G區政府聽取Y公司意見，Y公司對G區財政局作出處理決定的職權和程序沒有異議，但堅持主張“追究相關專家不履職的法律責任”的復議請求。2026年1月28日，G區政府作出行政復議決定，認為處理決定認定事實清楚、適用依據正確、程序合法，維持處理決定。
爭議焦點
爭議一：開標前一天新政策剛出爐，招標文件要不要立刻修改？
第一種意見認為，應修改該項目招標文件并通知。招標文件是根據原政策編制的，供應商如根據招標文件要求的社保費最低標準下限編制投標文件，不符合新政策，但既符合舊政策、又符合招標文件，這樣的尷尬局面容易產生爭議。采購人或者采購代理機構為避免爭議，應當根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十一條第二款、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十七條的規定，對已經發出的招標文件進行必要的修改，并在原公告發布媒體上發布公告。由于修改的內容影響投標文件編制，應當順延提交投標文件的截止時間，在新的投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標文件的潛在投標人。
第二種意見認為，在未修改采購文件并且未通知潛在投標人的情況下，可以視D公司投標文件中相關內容，認定其投標是否有效。筆者贊成第二種意見，一是從《社保基數通知》發出到采購人、采購代理機構知曉還有一個時間差，即使開標前一日就知曉，再去修改采購文件并通知潛在投標人缺乏可操作性，也會產生新的爭議。二是《社保基數通知》本身設立了允許補繳的過渡機制，表明政策制定時已考慮到新標準生效前后銜接的實際情況。所有前來投標的供應商，都表明其是響應招標文件的，即完全接受招標文件的相關內容。而招標文件明確“法律法規或政策文件有更新或另有規定的，從其規定”，這就等于給采購人吃了顆定心丸，即不修改招標文件，供應商中標后還是應按新標準繳納社保，完全符合《社保基數通知》的要求。
爭議二：Y公司投訴是否成立，D公司中標是否無效？
第一種意見認為，投訴成立，中標無效。投標供應商以及采購人、采購代理機構、評審專家均應嚴格遵守國家政策和招標文件的規定。招標文件要求，供應商須按照采購需求中物業服務人員崗位分別填報員工社保費用，且須滿足采購需求中的“報價要求”，否則作無效投標處理。D公司投標文件內容不執行《社保基數通知》，評標委員會不認定投標無效是錯誤的。
第二種意見認為，投訴不成立，中標有效。開標之前招標文件未進行任何修改，D公司投標文件內容完全符合招標文件要求。中標后，D公司向采購人提供《承諾函》，承諾為該項目物業服務人員繳納的社會保險繳費基數不低于《社保基數通知》，目前單位繳費金額為1223.15元，D公司若違反政策規定，將自愿接受政府部門相應處罰。若后續人社部門調增相應繳費基數，D公司亦同步為員工提高最低繳納標準，并自行承擔相應費用，并且不向采購人主張任何調增費用。
第三種意見認為，投訴部分成立但不影響采購結果，中標結果有效。筆者贊成第三種意見，一是D公司在投標文件編制階段，《社保基數通知》尚未發布，其投標文件中的社保費用未低于當時最低標準。但開標前一日，《社保基數通知》發布，D公司投標報價明細表中社會保險費用確實低于《社保基數通知》規定的新標準。因此，Y公司投訴部分成立。二是綜合考量招標公告的發布時間、投標文件的制作時間、《社保基數通知》發布及生效時間等因素，該投訴不影響采購結果。況且《社保基數通知》第三條明確設立了補繳機制，規定因調整繳費工資基數產生的差額部分“可在2025年底前分次或一次性繳納”，故D公司在中標后按新標準對社保費用差額予以補繳，仍符合《社保基數通知》規定。因此，該補繳行為不會對其在該項目中的報價合理性以及合同履約能力產生實質性不利影響，不會影響采購結果。
爭議三：D公司中標后的承諾能否成為其中標有效的證據？
D公司在中標后向采購人承諾，目前繳費金額為1223.15元，若后續調增，亦同步提高最低繳納標準。對于D公司中標后的承諾能否成為中標有效的證據，有兩種意見。
第一種意見認為，D公司中標后的承諾是外部證據，不能證明其中標有效。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十條規定，評標委員會對是否滿足招標文件的實質性要求進行符合性審查，必須嚴格限定在投標人遞交的投標文件范圍內，只能根據投標文件本身的內容判定其響應性。D公司中標后的承諾不是投標文件本身的內容，不能作為對投標人有利或不利的補充評審依據。
第二種意見認為，D公司中標后的承諾盡管是外部證據，但在質疑、投訴、復議過程中可以佐證D公司中標是否有效。筆者贊成第二種意見，一是D公司投標文件完全符合招標文件要求，不能認定其投標無效；二是D公司響應招標文件就表明其接受“法律法規或政策文件有更新或另有規定的，從其規定”的要求，也不能認定其投標無效；三是D公司中標后的承諾能夠證明其不是虛假應標，已按新政策要求履行。如其不按新政策要求履行，則能證明其中標是無效的。
爭議四：評標委員會在該項目評審中是否存在履職不當的問題？
第一種意見認為，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十五條規定，評標委員會在該項目評標時應停止評標工作，與采購人、采購代理機構溝通，待其確認后修改招標文件重新招標。理由是，在新政策發布后，招標文件中的內容存在重大缺陷無法評標，不修改招標文件就評標，將使評標委員會處于“兩難”的狀態。而評標委員會在交易中心告知《社保基數通知》內容時置若罔聞，是不作為的表現。
第二種意見認為，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十一條的規定，評標委員會應在評標時要求D公司作出必要的澄清、說明或者補正。理由是，D公司在編制投標文件時不知悉《社保基數通知》中規定的新標準，如D公司投標不執行新政策，則屬于投標無效的情形，評標委員會應當以書面形式要求D公司作出必要的澄清、說明，或者補正，由D公司采用書面形式進行回應。評標委員會履職不當，直接一致認定11家投標供應商報價通過。
第三種意見認為，沒有事實依據證明評標委員會未履行相關職責。筆者贊成第三種意見，一是該項目不存在導致評標工作無法進行的情形，招標文件內容中已經有與新標準相銜接的內容，不存在歧義、重大缺陷，招標文件內容也不違反國家強制性規定，不適用《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十五條規定。二是招標文件要求“法律法規或政策文件有更新或另有規定的，從其規定”，D公司投標就上述內容予以響應，其投標文件不存在含義不明確、同類問題表述不一致的內容，無需其作出澄清、說明或者補正。否則，評標委員會可能被其他供應商認為是故意給D公司爭取中標機會。
（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）
法律鏈接
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》有關條款
第五十一條 對于投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容，評標委員會應當以書面形式要求投標人作出必要的澄清、說明或者補正。
投標人的澄清、說明或者補正應當采用書面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權的代表簽字。投標人的澄清、說明或者補正不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容。
第六十五條 評標委員會發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行，或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的，應當停止評標工作，與采購人或者采購代理機構溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構確認后，應當修改招標文件，重新組織采購活動。
相關文章
