編者按：本文基于對一所典型地方公辦高職院校的案例研究，分析其構建“全年打包、顧問服務”模式的實踐探索。該模式通過第三方咨詢機構全流程、嵌入式咨詢，推動需求管理前置化、規范化與專業化，有效提升采購質效，并促進治理從“有為”向“善治”轉型。研究發現，主體責任落實與專業能力內生化相結合，是資源約束型高校實現采購高質量發展的可行路徑。  

　　政府采購需求管理是采購工作的源頭與核心，直接關乎項目成效與“物有所值”目標的實現。2021年，《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，標志著我國政府采購治理從“程序合規”向“主動治理”轉型，強調“管住兩端、放開中間”，要求采購人切實履行主體責任。高校作為采購體量大、類型多元、專業性強的公共主體，在落實新規過程中普遍面臨合規與效率沖突、專業能力與政策要求脫節、責任下沉與能力建設滯后等現實困境。

　　盡管近年來學界對政府采購需求管理的制度框架與政策意涵已有較多探討，但關于其在組織內部如何具體實施，包括跨部門協同、專業支撐體系構建、第三方參與機制及實踐中的調適過程等仍缺乏深入的實證研究。尤其對于資源稟賦有限、專業力量薄弱的地方高職院校，如何將制度要求轉化為可操作、可持續的執行機制，尚屬空白。 

　　本文選取一所具有代表性的公辦高職院校開展單案例研究。該校專職采購人員不足5人，年平均處理項目超百項，典型呈現了“責任強化”與“能力不足”之間的結構性張力。通過對其“全年打包、顧問服務”模式的系統考察，本文旨在揭示資源約束型高校實現需求管理有效落地的內在邏輯與可行路徑，為同類機構提供兼具理論啟示與實踐參考的治理方案。

　　一、他山之石：外部經驗的借鑒與反思

　　為推進政府采購需求管理改革，該高校系統調研了兄弟院校及其他預算單位，引入第三方咨詢機構開展需求編制服務的各類實踐模式，涵蓋采購人自主組織、零星項目臨時外包、年度入圍多家、按品目分類定向聘用、整包給一家公司五種類型。各類模式雖然能在短期內彌補校內專業能力短板，但在成本投入、響應速度、服務效果與管理難度等方面存在問題。例如，臨時外包靈活性強卻缺乏系統性，年度入圍引入競爭機制但管理成本偏高，整包模式便于統籌管理卻存在外部監督不足的問題，普遍難以兼顧實用性與適配性。　

　　 整體而言，引入第三方咨詢機構協助需求編制，核心優勢是能夠快速補齊校內專業能力的結構性短板，有效提升需求文件的專業性與規范性，從技術層面規避政府采購的合規風險，但也面臨著關鍵挑戰：外部智力資源的引入勢必增加項目整體成本，第三方咨詢機構難以精準把握高校獨特的運行邏輯與學科領域的專業技術要求，且過度依賴外部力量還可能在一定程度上弱化校內采購隊伍的能力培育與成長。基于此，該高校明確不存在可直接套用的需求管理模板，結合本校采購項目數量多、類型雜、專業性強的實際特點，摒棄零散外包、被動救火的傳統路徑，綜合考量交易成本與執行可持續性，確立了兼具系統性設計與成本效益平衡的個性化改革方向，著力探索常態化、體系化的第三方服務合作機制。

　　二、機制創新：嵌入式顧問模式的構建

　　基于學習融合的思想基礎與調研借鑒的路徑參考，該高校創新推出“全年打包、顧問服務”模式，從組織治理視角來看，這一模式的選擇本質上是對交易成本最小化的理性回應。根據威廉姆森的交易成本理論，頻繁更換服務商將導致重復談判、信息磨合與監督成本上升，而該高校通過公開競爭引入一家綜合實力較強的咨詢機構擔任“常年政府采購需求咨詢機構”，并簽訂標準化服務協議、固化工作流程與責任邊界，不僅有助于降低契約不確定性與協作損耗，形成穩定高效的政府采購服務生態，也體現了高校在有限資源條件下對“制度穩定性”與“執行可持續性”的綜合權衡。依托這一模式，該高校成功構建起“事前預防、全流程嵌入、分級管理”的政府采購需求管理體系，實現了采購管理從“事后處置”向“事前預防”、從“零散采購”向“體系構建”的根本性轉變。

　（一）第三方咨詢機構的全流程、嵌入式服務內容

　　該高校與第三方咨詢機構簽訂長期合作協議，明確其提供全流程、嵌入式的咨詢服務，核心內容涵蓋八個方面：項目預算編制復核、采購需求編制、采購實施計劃編制、配合一般性審查和重點審查、協助處理質疑投訴、政府采購政策咨詢、采購業務培訓、協助健全校內采購內控管理。通過標準化的服務清單，實現服務過程可視化、責任可追蹤。

　　（二）標準化的政府采購實施流程

　　該高校以第三方咨詢機構服務為支撐，重構了政府采購實施流程，將需求管理貫穿項目全流程，任何一個環節缺失均視為需求不完備，不得進入后續采購環節，具體分為四個步驟。

　　1.項目申報與論證

　　需求部門編制《項目申報書》，包含項目必要性、建設目標、預算等內容，經院級、校級兩級論證通過后，方可進入需求編制階段，明確項目負責人為需求編制的“第一責任人”。

　　2.需求編制與第三方咨詢

　　項目責任部門提交申請材料至采購管理部門，并轉至第三方咨詢機構，由項目負責人與機構協同，結合采購政策與項目實際編制采購需求咨詢報告和采購實施計劃咨詢報告。

　　3.分級審查與校內決策

　　先由項目采購部門、財務處、資產處等開展一般性審查，需重點審查的項目再邀請校外專家進行專項審查；審查通過的項目納入項目池，經校行政辦公會、黨委會審議后，匹配資金的項目納入項目庫，未匹配資金的項目納入備選庫，形成“雙池管理”機制。

　　4.采購實施與全周期保障

　　項目庫中的項目委托專業招標代理機構組織采購，第三方咨詢機構全程提供政策解讀、文件釋義、質疑投訴處理等支持，確保項目規范落地。

　　（三）分級審查與雙池管理的正向激勵機制

　　為提升需求編制質量，該高校建立分級審查+雙池管理的閉環管理機制。審查結果分為A、B、C三檔，A檔直接入庫，B檔整改后入庫，C檔退回重論證；項目庫為年度優先采購池，備選庫實施滾動評審，待資金匹配后納入項目庫。該機制將需求質量與采購資源掛鉤，形成激勵相容機制，促進各單位主動優化，從源頭提升采購需求編制的科學性與完整性。

　　　三、成效與挑戰：實踐成果與現實困境

　　經過近三年的實踐，“全年打包、顧問服務”模式取得了顯著的綜合效益，推動該高校政府采購需求管理實現從“由局部試點”走向“系統改進”的跨越，但在改革推進過程中，也遇到了一系列現實挑戰，為后續優化升級提供了實踐依據。

　　（一）實踐成效：四個方面的顯著提升

　　1.需求質量系統性提升

　　第三方咨詢機構的專業支撐有效減少了采購需求中“量身定制”的傾向性、排他性參數，需求文件表述更精準、完整，直接體現為采購過程中供應商質疑與投訴數量同比顯著降低。據采購管理部門統計，實施該模式后兩年內，因參數設置不合理引發的供應商質疑顯著降低，重點項目平均采購周期縮短近15個工作日。

　　2.采購效率持續性優化

　　前期扎實的論證與需求編制工作避免了采購實施階段的反復澄清與修改，項目平均采購周期大幅縮短，預算執行效率穩步提升。

　　3.風險防控根本性前置

　　將風險控制關口從“事后救火”前移至“事前防火”，實現了從被動應對質疑投訴到主動識別、評估、規避潛在風險的治理模式轉變，采購合規性顯著增強。

　　4.內控能力內生性增強

　　通過第三方咨詢機構的“傳、幫、帶”，校內采購人員、項目負責人的專業能力與主體責任意識顯著提升，跨部門協同的專業互補能力不斷增強，為校內采購隊伍的能力培育奠定了基礎。

　　更為重要的是，該高校實現了政府采購理念的深層變革，“先把需求弄明白”從外部強制要求轉化為項目負責人的行動自覺，采購人主體責任的回歸與確立，成為需求管理體系中最具制度價值的成果。

　　（二）現實挑戰：四個亟待破解的難題

　　1.人員認知阻力

　　初期部分教師對新增的論證、審查環節存在抵觸情緒，認為流程煩瑣擠占了科研、教學時間，對需求管理的重要性認知不足。

　　2.流程時效沖突

　　項目前期的論證、需求編制與分級審查拉長了項目準備時間，與部分科研、教學項目的緊急執行需求形成時差，考驗高校的項目統籌管理能力。

　　3.跨部門溝通成本

　　跨部門、多角色的協同工作在實現專業互補的同時，也增加了溝通與協調節點，部分環節存在“標準不一致”問題，降低了管理效率。

　　4.服務評價難題

　　目前，尚未建立科學、量化的第三方咨詢機構服務績效評價體系，服務成效難以與付費機制剛性掛鉤，不利于保障服務質量的持續提升。

　　四、治理進階：邁向“善治”的制度優化路徑

　　高校政府采購需求管理的探索仍處于起步階段，基于實踐成效與問題反思，該高校確立了從初見成效的“有為”狀態向更高水平的“善治”目標邁進的發展方向，從機制、標準、績效、評價四個維度制定優化規劃，同時，積極探索數字化轉型，推動采購需求管理體系的持續完善。

　　（一）深化內外結合機制，構建協同治理新格局

　　進一步厘清項目單位、采購管理部門與第三方咨詢機構的權責邊界與協作接口。推動角色精準分工，將第三方機構定位為高校采購工作的“外腦”與“專業支撐者”，聚焦技術咨詢、政策解讀與能力建設；校內采購管理部門則強化統籌協調、過程監督與最終決策職能，切實承擔主體責任。通過制度化協同機制，實現外部專業賦能與內部治理能力提升的有機融合，避免因職責模糊導致的治理空轉或能力替代。

　　（二）推動需求標準建設，打造高效管理新引擎

　　與第三方咨詢機構深度合作，聚焦高校常用設備、通用服務等采購類別，共同研發并構建標準化采購需求庫，制定統一的需求編制模板與技術參數規范。通過標準化建設，減少重復性、低水平的工作，將專業精力投入到復雜、個性化的采購項目中，從源頭提升需求編制效率，實現管理效能的整體躍升。

　　（三）強化績效導向牽引，樹立全生命周期管理理念

　　建立采購需求管理與項目績效評價的聯動機制，將采購需求編制質量、項目實施效果的評價結果，與項目單位的年度績效評價適度掛鉤，形成有效的激勵與約束機制。引導各部門摒棄“重采購、輕管理”的傳統思維，樹立“講效益、負責任”的政府采購全生命周期管理理念，推動采購工作從“重流程”向“重實效”轉變。

　　（四）健全服務評價體系，強化合作質量動態管控

　　構建科學、可操作的第三方咨詢服務績效評價機制，從響應時效、需求文本質量、審查配合度、風險預警能力及培訓實效等維度設定量化指標，形成常態化評估與反饋閉環。建立“評價—反饋—調整”的聯動機制，將評估結果作為服務續約、費用支付與內容優化的核心依據，對優質服務予以激勵，對持續低效服務及時終止或整改，確保合作關系始終服務高校采購治理效能的實質性提升。

　　（五）推動數字化轉型，打造智慧采購新生態

　　面向未來，積極探索大數據、人工智能在需求預測、參數比對、合規審查中的應用潛力。例如，依托歷史采購數據訓練智能模型，輔助識別傾向性條款；開發線上協同平臺，實現需求編制、審核、反饋一體化流轉，提升管理透明度與響應速度。數字化不僅是工具革新，更是治理模式升級的重要驅動力。

　　（本文作者劉頌系武漢市軟件工程職業學院（武漢開放大學）財務處（招標中心）處長。文章發表于《中國政府采購》雜志2026年第3期。）