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采購(gòu)需求管理失范成因與對(duì)策
2026年04月24日 09:13 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
開(kāi)欄的話：政府采購(gòu)需求管理是把控采購(gòu)質(zhì)效、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)物有所值的關(guān)鍵。科學(xué)編制需求、界定標(biāo)準(zhǔn)、完善流程，既是深化采購(gòu)制度改革的要求，也是陽(yáng)光、高效、廉潔采購(gòu)的基礎(chǔ)。為破解實(shí)操難題，本版推出專欄，聚焦一線實(shí)務(wù)、展示案例、交流心得，為從業(yè)者搭建互學(xué)互鑒平臺(tái)，以高質(zhì)量需求管理護(hù)航政府采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。
■ 胡雨潔
在政府采購(gòu)實(shí)踐中，因需求管理問(wèn)題引發(fā)的質(zhì)疑投訴情形屢見(jiàn)不鮮。在財(cái)政部發(fā)布的行政裁決指導(dǎo)案例中，有多則案例觸發(fā)“采購(gòu)需求管理”與“差別歧視”關(guān)鍵詞，近年來(lái)“天價(jià)采購(gòu)”“異常低價(jià)”等情形也與此相關(guān)。梳理此類質(zhì)疑投訴案例，筆者認(rèn)為，可將其劃分為四大類別：一是罔顧公平、差別歧視，即設(shè)置特定資質(zhì)要求或特定認(rèn)證，隱含經(jīng)營(yíng)年限及范圍限制，或設(shè)置潛在地域、行業(yè)壁壘等要求，“量身定制”參數(shù)指標(biāo)，綁定特殊技術(shù)路線等；二是預(yù)算編制不合理，偏離采購(gòu)實(shí)際需求；三是需求內(nèi)容不清晰，技術(shù)、商務(wù)要求不具體，評(píng)分因素主觀性過(guò)強(qiáng)，履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、售后服務(wù)內(nèi)容與項(xiàng)目脫節(jié)；四是政策執(zhí)行不到位，未落實(shí)支持中小企業(yè)、科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保要求等相關(guān)政策。
成因探析
在執(zhí)行《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)需求管理的有效性主要受需求調(diào)查與審查兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的影響，但在實(shí)踐中往往存在以下問(wèn)題。
——需求調(diào)查不充分。采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)閉門(mén)造車(chē)，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查渠道單一、對(duì)象少，獲取的信息集中度高，出現(xiàn)商務(wù)、技術(shù)條款具有歧視性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性明顯不足的情況。另外，因調(diào)查人員對(duì)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)理解存在偏差等，也容易導(dǎo)致資格門(mén)檻設(shè)置過(guò)高等情形。
——調(diào)查實(shí)施節(jié)點(diǎn)難選擇。《辦法》要求需求調(diào)查須安排在“確定采購(gòu)需求前”，在傳統(tǒng)流程下，從項(xiàng)目啟動(dòng)到采購(gòu)?fù)瓿梢话憬?jīng)歷兩個(gè)采購(gòu)需求確認(rèn)環(huán)節(jié)：一是在立項(xiàng)申報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，須給出含有采購(gòu)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)測(cè)算的項(xiàng)目方案；二是在經(jīng)費(fèi)下?lián)芎螅讲少?gòu)時(shí)，須制定采購(gòu)計(jì)劃，并對(duì)項(xiàng)目參數(shù)、商務(wù)需求及履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行完善。上述兩個(gè)需求確認(rèn)環(huán)節(jié)均需要充分的調(diào)查作為依據(jù)，但環(huán)節(jié)之間存在時(shí)間差，這給調(diào)查實(shí)施帶來(lái)了節(jié)點(diǎn)選擇難題。一方面，需求調(diào)查工作超前。參考財(cái)政部《預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法》，預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性與合理性是評(píng)審的重點(diǎn)內(nèi)容，而需求調(diào)查報(bào)告內(nèi)容與此契合。所以，在初步需求確認(rèn)環(huán)節(jié)前，即開(kāi)展需求調(diào)查，這既是獲取預(yù)算批復(fù)的要求，也是采購(gòu)執(zhí)行的前提。但在此情形下，由于立項(xiàng)完成、經(jīng)費(fèi)下?lián)艿秸讲少?gòu)存在時(shí)間差，過(guò)于超前的調(diào)查疊加市場(chǎng)的不確定性，必然削弱信息的有效性。一旦技術(shù)革新、產(chǎn)品更替、價(jià)格波動(dòng)，將導(dǎo)致技術(shù)參數(shù)過(guò)時(shí)、項(xiàng)目預(yù)算偏差等問(wèn)題。
另一方面，需求調(diào)查實(shí)施滯后。由于事前預(yù)審評(píng)審注重的是項(xiàng)目的必要性、可行性及對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)估，而對(duì)項(xiàng)目需求是否具有排他性、競(jìng)爭(zhēng)性、是否能夠落實(shí)采購(gòu)相關(guān)政策等均無(wú)評(píng)判，所以，此階段僅簡(jiǎn)單調(diào)查。但當(dāng)預(yù)算已下達(dá)，進(jìn)行第二次需求確認(rèn)時(shí)，再開(kāi)展翔實(shí)調(diào)查，則極易發(fā)生以下兩種情形：其一，敷衍調(diào)查，粗略預(yù)估市場(chǎng)情況，草率照搬前一階段制定的內(nèi)容，為后期采購(gòu)實(shí)施埋下隱患。其二，認(rèn)真調(diào)查，卻發(fā)現(xiàn)前一階段的需求內(nèi)容過(guò)于粗糙，不符合相關(guān)政策要求，或發(fā)現(xiàn)參數(shù)指向性強(qiáng)、無(wú)法滿足市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件等，使得項(xiàng)目推進(jìn)阻滯。
——需求審查機(jī)制不完善?！掇k法》提出采購(gòu)人應(yīng)建立審查工作機(jī)制，設(shè)立由采購(gòu)、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)部機(jī)構(gòu)組成的審查工作組，且可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置審查范圍，并要求對(duì)具體采購(gòu)需求及實(shí)施計(jì)劃開(kāi)展一般性、重點(diǎn)性審查。在傳統(tǒng)流程下，從項(xiàng)目啟動(dòng)到采購(gòu)?fù)瓿梢步?jīng)歷兩個(gè)審查環(huán)節(jié)：一是項(xiàng)目立項(xiàng)論證與預(yù)算評(píng)審，針對(duì)項(xiàng)目的必要性、項(xiàng)目預(yù)算的合規(guī)性、績(jī)效目標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)審；二是采購(gòu)文件論證，聚焦采購(gòu)文件的合法合規(guī)性、需求內(nèi)容的公平性、評(píng)審因素的有效性。在實(shí)踐中，因需求審查機(jī)制不完善會(huì)導(dǎo)致許多問(wèn)題，如：采購(gòu)人未依據(jù)單位實(shí)際分級(jí)設(shè)定合理的需求審查范圍，也未形成完善的配套制度文件與實(shí)施方案，審查工作規(guī)范性較弱；審查工作涉及多個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，若無(wú)清晰的職能分工，容易產(chǎn)生審查內(nèi)容混淆、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，審查環(huán)節(jié)流于形式。
政策靶向
——健全需求管理規(guī)范體系。《辦法》明確并強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人的主體責(zé)任，并對(duì)采購(gòu)需求調(diào)查、實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了實(shí)質(zhì)性要求。財(cái)政部聯(lián)合多部門(mén)已印發(fā)了多個(gè)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各省市也相繼出臺(tái)多類需求標(biāo)準(zhǔn)、需求調(diào)查相關(guān)指引文本，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了政府采購(gòu)需求制定的科學(xué)化、規(guī)范化浪潮。
——監(jiān)管強(qiáng)化，整治需求管理失范行為。2024年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》，強(qiáng)調(diào)“四類”違法違規(guī)行為整治工作的重要性，其中包括“采購(gòu)人設(shè)置差別歧視條款”。而監(jiān)管力度的加強(qiáng)更體現(xiàn)在常態(tài)化行政執(zhí)法檢查的開(kāi)展上：力求做到“有訴必應(yīng)”，且對(duì)涉及采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)共同違法的問(wèn)題實(shí)行“一案雙查”。
治理對(duì)策
政府采購(gòu)需求管理是采購(gòu)管理的核心環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，推動(dòng)采購(gòu)管理邏輯轉(zhuǎn)變，革新傳統(tǒng)采購(gòu)管理體系與流程，是提升采購(gòu)需求管理質(zhì)效的有效途徑。
——優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)。升級(jí)現(xiàn)行采購(gòu)管理體系，增加需求管理專項(xiàng)內(nèi)容：明確需求調(diào)查及審查范圍，細(xì)化不同類別項(xiàng)目的調(diào)查要點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的需求調(diào)查操作指引及規(guī)范性文本，推進(jìn)需求管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。同時(shí)，構(gòu)建多元審查模型，形成專業(yè)互補(bǔ)的協(xié)同審查機(jī)制，成立跨部門(mén)審查工作組，在制度文件上明確各部門(mén)在審查環(huán)節(jié)的參與方式及權(quán)責(zé)分工，形成高效、有序的信息反饋路徑。
——重構(gòu)管理流程。在需求調(diào)查方面，依據(jù)單位預(yù)算規(guī)劃與執(zhí)行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，合理設(shè)置調(diào)查時(shí)間，進(jìn)行充分市場(chǎng)調(diào)查（包括但不限于行業(yè)供需特點(diǎn)、技術(shù)創(chuàng)新與迭代情況，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、中小企業(yè)市場(chǎng)占比、綠色環(huán)保要求等），以夯實(shí)采購(gòu)需求基礎(chǔ)材料，并為預(yù)算編制提供有力支撐，必要時(shí)，可引入代理機(jī)構(gòu)或其他第三方機(jī)構(gòu)參與需求調(diào)查工作，機(jī)動(dòng)配合單位工作，動(dòng)態(tài)完善調(diào)查報(bào)告，增強(qiáng)信息時(shí)效性。在需求審查方面，梳理需求審查與預(yù)算評(píng)審政策規(guī)章及工作要求，打破傳統(tǒng)流程，將一般性、重點(diǎn)性審查有機(jī)嵌入預(yù)算評(píng)審及相關(guān)文件論證流程，全面提高采購(gòu)審核環(huán)節(jié)效能，同時(shí)，可根據(jù)實(shí)際需要，新增第三方機(jī)構(gòu)或外部專家需求審查環(huán)節(jié)，提升審查工作的精準(zhǔn)性與權(quán)威性。
——注重執(zhí)行細(xì)節(jié)。拓寬調(diào)查渠道，擴(kuò)大需求調(diào)查的深度與廣度。可進(jìn)行市場(chǎng)走訪調(diào)研、同類項(xiàng)目單位訪談等。此外，采購(gòu)人還可有針對(duì)性地組織專家對(duì)收集到的信息進(jìn)行研判，適當(dāng)過(guò)濾，以增強(qiáng)信息的有效性。根據(jù)貨物、服務(wù)、工程項(xiàng)目的差異及調(diào)查側(cè)重，結(jié)合政策符合性要求，分類制定采購(gòu)需求調(diào)查指引文本，進(jìn)一步規(guī)范需求調(diào)查與需求文件編制。
——注重操作規(guī)程。需求管理是跨部門(mén)協(xié)作，必然涉及采購(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、驗(yàn)收、法務(wù)、審計(jì)及其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多門(mén)類專項(xiàng)政策法規(guī)。為強(qiáng)化制度銜接與流程管理，須仔細(xì)梳理相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)“需求科學(xué)合理—過(guò)程監(jiān)督有效—采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控—結(jié)果績(jī)效掛鉤”的管理閉環(huán)。
規(guī)范政府采購(gòu)需求管理，既是扭轉(zhuǎn)需求管理失范，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的政策要求，也是降低采購(gòu)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、提升財(cái)政資金使用質(zhì)效的現(xiàn)實(shí)需求。只有通過(guò)提高思想認(rèn)識(shí)、更新管理理念，采購(gòu)人才能動(dòng)態(tài)適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)及政策環(huán)境。隨著AI算法、大數(shù)據(jù)模型的深度應(yīng)用，政府采購(gòu)管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在提速?？萍假x能政府采購(gòu)需求分析與定制、市場(chǎng)調(diào)研與核查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防控等種種愿景將走向現(xiàn)實(shí)，這無(wú)疑會(huì)推動(dòng)政府采購(gòu)管理智能化全面升級(jí)，也對(duì)采購(gòu)人的數(shù)字素養(yǎng)與協(xié)同能力提出了更高要求。
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