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政府采購典型案例影響自由裁量行政處罰幾何
2026年02月06日 09:27 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】 
■ 張澤明
前不久，財(cái)政部發(fā)布10個(gè)政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治典型案例。這些案例不僅折射出當(dāng)前財(cái)政部門嚴(yán)打違法違規(guī)的高壓態(tài)勢，而且對基層執(zhí)法的自由裁量具有示范意義。筆者認(rèn)為，在目前尚未出臺全國統(tǒng)一的行政自由裁量基準(zhǔn)的情況下，典型案例為基層財(cái)政部門在行政處罰時(shí)把握自由裁量基準(zhǔn)提供了參考，具有重要意義。
典型案例特點(diǎn)及示范意義
目前發(fā)布的10個(gè)典型案例均由基本案情、處理結(jié)果、典型意義三部分組成，全面覆蓋了對采購人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商三類主體的查處情況。基本案情部分聚焦政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為，包括采購人傾斜照顧本地企業(yè)、歧視中小企業(yè)、采購需求指向特定產(chǎn)品；代理機(jī)構(gòu)逾期退還保證金、違規(guī)收取專家勞務(wù)費(fèi)；供應(yīng)商提供虛假證書、虛假《中小企業(yè)聲明函》；不同供應(yīng)商投標(biāo)文件相互混裝、委托同一公司員工辦理磋商事宜等。處理結(jié)果部分明確了法律適用與自由裁量的選擇。典型意義部分則分析了案例的示范性，對于處理的法律適用考慮作全面的說明。如此一來，典型案例與之前財(cái)政部發(fā)布的政府采購指導(dǎo)性案例一樣，為各級財(cái)政部門規(guī)范執(zhí)法、政府采購當(dāng)事人合法合規(guī)參與采購活動(dòng)提供了權(quán)威指導(dǎo)。
值得注意的是，典型案例明確了法律法規(guī)兜底條款適用的具體情形。例如，在典型案例4中，財(cái)政部門認(rèn)定，招標(biāo)文件已經(jīng)要求供應(yīng)商在必要時(shí)間內(nèi)提供應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)，但在此之外又要求以“提供投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件及距離采購人百度地圖駕車最短用時(shí)截圖”證明應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間。這一做法變相對供應(yīng)商進(jìn)入本地市場設(shè)置障礙，屬于《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《政府采購法實(shí)施條例》）第二十條第（八）項(xiàng)規(guī)定的“以其他不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在供應(yīng)商”的情形。
典型案例9、10明確，相關(guān)法律法規(guī)對惡意串通行為進(jìn)行了明確列舉，但實(shí)踐中惡意串通行為較為隱蔽，依法行政原則要求財(cái)政部門必須依據(jù)具體個(gè)案中的確鑿證據(jù)，來判定供應(yīng)商的行為是否構(gòu)成法定的惡意串通情形。
此外，典型案例還對財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)行使及統(tǒng)一執(zhí)法進(jìn)行了示范。在典型案例7中，財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商提供的11份學(xué)歷證書、10份保安員證書、8份為員工繳納社保的記錄均屬于虛假材料。鑒于虛假材料數(shù)量較多，違法情節(jié)嚴(yán)重，財(cái)政部門在依法進(jìn)行“一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)”處罰時(shí)，選擇了頂格處罰，即三年內(nèi)禁止供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)。在典型案例8中，財(cái)政部門將供應(yīng)商提供不實(shí)《中小企業(yè)聲明函》認(rèn)定為提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交，統(tǒng)一了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，解決了基層財(cái)政部門的后顧之憂。
筆者認(rèn)為，發(fā)布典型案例意味著政府采購普法進(jìn)入了新階段。從財(cái)政監(jiān)管角度看，典型案例為統(tǒng)一執(zhí)法提供了基本遵循，是財(cái)政部指導(dǎo)下級財(cái)政部門的有效工作方式。從采購人視角看，典型案例是“誰執(zhí)法誰普法”原則的一次生動(dòng)實(shí)踐，幫助其明確什么不能做。從代理機(jī)構(gòu)角度看，典型案例是一堂充實(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)課程，引導(dǎo)其思考該怎么做。從供應(yīng)商角度看，典型案例告誡其違法失信的代價(jià)是什么。
行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的概念及發(fā)展現(xiàn)狀
行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號，以下簡稱27號文）中有相應(yīng)解釋，即行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)。可以說，行政處罰裁量基準(zhǔn)是其中的重要組成部分。
自27號文發(fā)布后，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了多個(gè)文件對建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)工作進(jìn)行再部署。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)第十次全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2022〕37號）要求，要深入貫徹落實(shí)27號文，進(jìn)一步推動(dòng)各地區(qū)各部門分別制定本地區(qū)本領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，指導(dǎo)督促各地區(qū)盡快建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作納入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系。《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》要求，全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)管理和備案審查。2023年底前普遍建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。此外，市場監(jiān)管總局先后修訂印發(fā)《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》《市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》等規(guī)范性文件，對基層行政處罰自由裁量權(quán)的行使予以指導(dǎo)。
從政府采購領(lǐng)域看，2022年12月5日，深圳市財(cái)政局出臺了《深圳市政府采購行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》，將政府采購違法行為分為3個(gè)檔次予以分別裁量。2023年10月，上海市財(cái)政局修訂印發(fā)《上海市財(cái)政行政處罰裁量基準(zhǔn)（政府采購類）》，對未發(fā)現(xiàn)主觀惡意、危害程度較輕的行為，調(diào)整處罰標(biāo)準(zhǔn)，將“禁止代理采購業(yè)務(wù)”處罰的起罰檔次由第Ⅱ檔調(diào)整至第Ⅲ檔，適當(dāng)減輕處罰力度。該裁量基準(zhǔn)還增設(shè)了輕微違法不予行政處罰事項(xiàng)，即涉及采購項(xiàng)目預(yù)算金額小于400萬元，未影響評審客觀性、公正性并及時(shí)改正，且違法行為為初次發(fā)生的，依法不予行政處罰。在筆者看來，這其實(shí)已經(jīng)在自由裁量中引入了柔性執(zhí)法的概念。2023年5月，北京市財(cái)政局印發(fā)《北京市財(cái)政行政領(lǐng)域不予處罰事項(xiàng)清單》，同樣大力推動(dòng)柔性執(zhí)法，對72項(xiàng)政府采購違法行為實(shí)行輕微違法免罰。
按照27號文要求，對同一行政執(zhí)法事項(xiàng)，上級行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)直接適用。如下級行政機(jī)關(guān)不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級行政機(jī)關(guān)劃定的階次或者幅度。下級行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與上級行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)沖突的，應(yīng)適用上級行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，此次財(cái)政部公布的10大典型案例與之前發(fā)布的四批指導(dǎo)性案例，共同構(gòu)成了政府采購領(lǐng)域頂層行政處罰自由裁量參照體系，有利于進(jìn)一步指導(dǎo)各級財(cái)政部門調(diào)整完善行政處罰裁量基準(zhǔn)，保障全國政府采購執(zhí)法的統(tǒng)一性。
典型案例為人工智能推動(dòng)執(zhí)法統(tǒng)一提供助力
27號文提出，要推進(jìn)行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準(zhǔn)指引，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使。筆者認(rèn)為，我國幅員遼闊，統(tǒng)一司法、執(zhí)法尺度是多部門要共同面臨的難題，人工智能技術(shù)的發(fā)展為解決該難題提供了新思路、新途徑。
以司法領(lǐng)域?yàn)槔?022年最高人民法院在對十三屆全國人大五次會(huì)議第3194號“關(guān)于規(guī)范法官自由裁量權(quán)行使的建議”答復(fù)中提出，在運(yùn)用人工智能等方式保障法官裁量的可預(yù)測性方面，最高人民法院將充分考慮一線法官需求，搭建完全自主、集法律和案例檢索、應(yīng)用、研究于一體的統(tǒng)一法律適用平臺和數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)智能分析和人工篩查相結(jié)合，為進(jìn)一步完善類案檢索、規(guī)范裁量權(quán)行使、推進(jìn)統(tǒng)一法律適用提供科技支撐。在此基礎(chǔ)上，加快建立以最高人民法院指導(dǎo)性案例、審判委員會(huì)案例、其他生效裁判及有指導(dǎo)價(jià)值的案例為主體資源的最高人民法院類案檢索數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)案例庫體系完整、有點(diǎn)有面、要旨統(tǒng)一，解決實(shí)踐中類案檢索平臺不明確、法官檢索到無效類案信息過多、難以歸納總結(jié)參考等問題。由此可見，指導(dǎo)性案例庫的建立與數(shù)據(jù)智能分析已經(jīng)在司法領(lǐng)域得到高度重視。這對政府采購行政處罰自由裁量基準(zhǔn)建設(shè)工作同樣具有借鑒意義。
財(cái)政部此次公布的典型案例體例清晰、結(jié)構(gòu)完整。這樣結(jié)構(gòu)化的權(quán)威素材有利于人工智能模型學(xué)習(xí)。加之財(cái)政部之前公布的政府采購指導(dǎo)性案例，已形成一批基于投訴、舉報(bào)調(diào)查的行政處罰案例庫。地方財(cái)政部門也在積極行動(dòng)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳通過印發(fā)《關(guān)于指導(dǎo)和支持盟市開展政府采購行政裁決工作的通知》（內(nèi)財(cái)購函〔2023〕741號），就典型投訴處理案件形成案例指導(dǎo)匯編，涵蓋案件情形、處理依據(jù)與裁決結(jié)果。此外，財(cái)政部發(fā)布的政府采購信息公告也涉及一些投訴處理情況，其中披露了多種違法違規(guī)行為的表征，如招標(biāo)文件要求投標(biāo)人按照貨物采購清單中的品牌報(bào)價(jià)、將投標(biāo)人具有“信用中國”守信紅名單作為評審因素等。如此一來，由典型案例、指導(dǎo)性案例、信息公告、地方案例等組成的結(jié)構(gòu)化素材庫，為人工智能學(xué)習(xí)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)、把握柔性執(zhí)法范疇提供了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
此外，人工智能還能快速提煉財(cái)政部門在典型案例等行政指導(dǎo)中的創(chuàng)新舉措，將其轉(zhuǎn)化為可參照的標(biāo)準(zhǔn)，便于全國財(cái)政部門執(zhí)行。以2022年最高人民檢察院發(fā)布的第三批涉案企業(yè)合規(guī)典型案例為例，其中福建三明市某企業(yè)因串通投標(biāo)被警方以涉嫌串通投標(biāo)罪移送司法。由于該企業(yè)主動(dòng)投案、認(rèn)罪認(rèn)罰、主觀惡性較小、案發(fā)后積極開展整改，且項(xiàng)目已完工驗(yàn)收、未造成不良影響，最終檢方以“合規(guī)告知書+檢察建議書”創(chuàng)新做法提出整改建議，作出不起訴決定。筆者認(rèn)為，如果政府采購典型案例、指導(dǎo)性案例中出現(xiàn)類似情況，人工智能工具可快速學(xué)習(xí)并提煉其中的創(chuàng)新做法，方便各級財(cái)政部門借鑒參考。
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